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人民參與和促進法治
堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面
發布時間: 2019-05-15 09:05      來源: 法制日報
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江蘇省司法廳廳長 柳玉祥

習近平總書記在中央政法工作會議提出,“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”。這是適應新時代我國社會主要矛盾變化,推動社會治理創新的重要論斷,是深刻把握矛盾糾紛發展與化解趨勢,踐行新發展理念作出的重大理論創新,為推動多元化糾紛化解體系建設,促進國家治理體系和治理能力現代化,指明了方向,提供了基本遵循。

深入學習貫徹習近平總書記重要講話精神,要深刻領會把非訴訟糾紛解決機制挺在前面的時代背景和現實意義。把非訴訟糾紛解決機制挺在前面,體現了堅持以人民為中心,維護群眾合法權益的價值追求。當前社會主要矛盾發生變化,人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。訴求的多樣化,導致矛盾糾紛呈現多發性、多領域、多主體發展態勢,有限的司法資源難以充分滿足群眾需要。非訴方式以便捷和低廉的優勢,拓寬了群眾維護自身合法權益的渠道。把非訴訟糾紛解決機制挺在前面,體現了創新社會治理,構建共建共治共享治理格局的路徑導向。“非訴”和“訴訟”作為化解矛盾的兩大手段,都是推動矛盾糾紛納入法治化軌道解決的重要途徑。非訴糾紛解決方式在法治框架內運用鄉規民約、道德文化等規范行為,有利于促進社會自治善治,充分體現了系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理相結合,自治、法治、德治相融合的治理思路。把非訴訟糾紛解決機制挺在前面,體現了深化司法體制改革、破解“訴訟爆炸”難題的現實需求。中國人奉行“和為貴”和“無訟”理念。隨著法治建設的推進,公民權利意識增強,特別是受立案登記制等因素影響,訴訟案件數量快速增長,案多人少矛盾突出。“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面,構建起分層遞進、銜接配套的糾紛解決體系,從源頭上減少訴訟增量”。要求我們加快推動非訴訟糾紛解決方式建設,健全多元化糾紛解決體系,筑牢矛盾糾紛化解屏障。

深入學習貫徹習近平總書記重要講話精神,要準確把握非訴訟糾紛解決方式的內在特征和發展規律。目前,我國有明確法律依據的非訴糾紛解決方式主要有7種:人民調解、行政調解、行政復議、行政裁決、公證、仲裁、律師調解,類型多樣、領域廣泛、效力不一。與訴訟相比,非訴糾紛化解方式在化解矛盾糾紛、修復社會關系中具有獨特優勢。主要表現為:糾紛雙方合意,糾紛非訴解決的當事人主要基于雙方合意解決糾紛,有利于激活當事人自主解決矛盾糾紛的積極性。解決依據多樣,糾紛非訴解決通常是在法律框架內,靈活適用各種社會規則來解決糾紛,有利于滿足現代社會多元化的需求。程序設置靈活,糾紛非訴解決方式程序相對靈活,當事人可視爭議的具體情況選擇合適的解決方案,選擇余地大,時間成本低。解決過程非對抗,糾紛非訴解決方式大多以協商而非對抗方式解決糾紛,有利于受損或失衡的社會關系調整修復。在制度設計和法律規定層面,非訴糾紛解決方式之間有緊密的邏輯相關性。當前,七大類非訴糾紛解決方式中,除勞動人事爭議、農村土地承包經營糾紛和涉外3類仲裁以外,都由司法行政機關牽頭推動。目標導向趨同一致,都是為了有效化解矛盾糾紛,修復彌合社會關系、維護社會和諧穩定。實踐操作整體聯動,人民調解法、公證法、仲裁法等法律法規,對非訴糾紛解決方式之間的銜接聯動作了規定,法理邏輯暢通,程序銜接于法有據。處置化解分層遞進,從矛盾糾紛化解的過程和效力來看,不同非訴糾紛解決方式之間通過“遞進式”分層過濾,有效覆蓋絕大多數矛盾糾紛。具體來說,大量屬地性、民生性糾紛,依靠基層人民調解組織化解;專業性、類型化糾紛,充分利用行業性、專業性調解組織或仲裁機構的專業優勢化解;重大敏感、群體性糾紛,借助基層黨政機關的力量,通過行政調解等方式處置。從發展趨勢來看,非訴糾紛解決方式逐步向一體化、組合式、高效率轉變。這就要求我們堅持“一體導向”,分散和集中相結合,樹立開放、協調、融合的工作理念,打破各自為戰、自成一體的格局,推動非訴糾紛受理、辦案機制從“一部門一通道、一條線一入口”向“一張網、一站式、一條龍”轉變。堅持“需求導向”,剛性和柔性相結合,既引導群眾發揮主體作用,運用私力救濟手段,自我化解矛盾,又依據國家法律法規,通過公力救濟機制解決糾紛。堅持“效果導向”,治標和治本相結合,在發揮非訴糾紛化解定分止爭基本功能的基礎上,將修復社會秩序、防范社會風險確立為價值追求,運用非訴手段有效調節平衡社會利益關系,實現政治效果、法律效果、社會效果的統一。

深入學習貫徹習近平總書記重要講話精神,要積極構建非訴訟糾紛化解綜合體系。按照“源頭治理、預防在前”的要求,我們堅持系統思維,樹立“調解優先”理念,推動建立以省、市、縣、鄉、村為縱軸,以行政機關、專門機構、社會組織、民間人士為橫軸的“五縱四橫”組織網絡,打造“三大中心”,構建“四大平臺”,建立“四項機制”,形成多主體參與、多領域匯集、多鏈條驅動的非訴糾紛化解綜合體系。打造“三大中心”,包括線下+線上的“非訴分流中心”,在有條件的市、縣人民法院訴訟服務中心和司法行政公共法律服務中心等建立“非訴大廳”或“非訴專區”,承擔非訴糾紛接待、指引、受理、分流等功能;分調+聯調的“非訴辦理中心”,在行政機關、專門機構、行業組織依法設立非訴辦理平臺及網點,實現對各類非訴糾紛化解的全面覆蓋;共建+共享的“非訴數據中心”,聯通匯集各部門各方面、各領域各類型糾紛數據,集聚歸類儲存、統計分析、實時監測、研判預警等功能,建立“四色預警”體系,對矛盾糾紛風險實行分等級研判、預警和處置。構建“四大平臺”,按照分類而治的基本思路,聚焦民商事糾紛的主要領域,充分發揮調解的基礎作用、仲裁的“專業公斷”優勢、行政機關的主體責任、公證的預防化解功能,打造家事、商事、行政、民事糾紛化解“四大平臺”,實現矛盾糾紛化解分類處置、高效化解。建立“四項機制”,著眼破解不同方式之間“銜接不暢”“聯動不足”等問題,建立“接案、研判、流轉”為一體的案件分流機制,“聯動+補強”的協同化解機制,訴與非訴有機銜接的融通機制,以及雙向評價的督促考核機制。探索制定“公證+調解”“調解+仲裁”“調解+行政復議”等組團式化解方案,建立“矛盾糾紛就地化解率”“非訴糾紛化解群眾滿意度”等指標,推動形成多元導入、一體受理、分類化解、聯動處置、跟蹤監測的運行模式。

責任編輯: 朱劍
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