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立法工作
全國政協常委呂忠梅建議
?統籌推進國家公園與自然保護地立法
發布時間: 2019-03-14 09:25      來源: 法制日報
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法制日報記者 蒲曉磊

2019年1月23日,習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第六次會議,審議通過《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》。會議強調,要按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念,創新自然保護地管理體制機制,實施自然保護地統一設置、分級管理、分區管控,把具有國家代表性的重要自然生態系統納入國家公園體系,實行嚴格保護,形成以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地管理體系。

“與之相適應,理想的自然保護地立法應該是一個以憲法為基礎、以自然保護地基本法為主干、以國家公園等不同類型的自然保護地法規規章為實施基礎的立法體系。”今天,全國政協常委、社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅在接受《法制日報》記者采訪時說。

然而,對于自然保護地立法工作的進展,卻讓呂忠梅感到不太樂觀——十三屆全國人大常委會已將國家公園法列為第二類立法項目,而自然保護地法沒有進入立法計劃。

“這種情況需要引起高度重視,應及時采取有效措施解決好可能出現的立法重復及法律制度沖突問題。”呂忠梅說。

為此,呂忠梅向全國政協十三屆二次會議提交了《關于統籌推進國家公園與自然保護地立法的提案》,建議統籌考慮國家公園法與自然保護地法之間的關系,確定國家公園法的制度內容,與此同時,啟動自然保護地立法研究工作。

通過立法解決利益沖突問題

我國自然保護地的發展已有近70年的歷史,目前,我國各類自然保護地已達1.18萬處,占國土面積18%以上。

2018年4月,按照中共中央《深化黨和國家機構改革方案》要求,國家公園管理局正式掛牌成立,國家公園體制試點工作的職責由國家發改委整體移交國家公園管理局。呂忠梅認為,此舉表明國家正在大力推進生態文明體制改革,著力解決長期存在的“九龍治水”“多頭管理”問題。

在呂忠梅看來,體制的改變固然可喜,但長期以來“重開發、輕保護”的現狀必須引起重視。

缺乏國家戰略和頂層設計,現有格局取決于各部門博弈;保護地類型、規模與數量較少,不能滿足普遍保護與國民游憩雙重需求;缺乏保護資金與能力建設,以開發代償保護資金,以保護地經濟創收為導向;違法違規行為普遍,糾紛不斷,比如祁連山生態環境破壞案件,非常嚴重……呂忠梅指出,眾多問題交織,導致自然生態系統不斷遭受破壞而退化。

呂忠梅注意到,我國各種類型的保護地有著五花八門的名稱,除了國家公園外,還有自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、地質公園自然遺產、文化與自然雙遺產、國際重要濕地、世界地質公園、生物圈保護區等。

“這些不同名稱的背后,是保護地類型多樣但法律性質不明、關系不清、多頭管理嚴重。這些問題說明,目前的社會關系調整機制存在問題,或者是經濟社會發展到一定程度產生了新的利益需求,新舊利益之間發生了劇烈的沖突,這實際上就是立法的直接動因。”呂忠梅說。

統籌國家公園法與自然保護地法

呂忠梅認為,立法應堅持問題導向,針對我國自然保護地遇到的多種問題,建議統籌考慮國家公園法與自然保護地法之間的關系,按照充分保障自然保護地體系中各類保護地協同發展,兼顧特殊性與一般性的原則,確定國家公園法的制度內容。

在具體的制度設計上,可以分為三類:

具有國家公園特殊性,僅適用于國家公園的目標、原則、機制和制度,不必考慮與自然保護地法的銜接問題。

可以普遍適用于其他保護地類型的共性制度,應按照“一般與特殊”的原則,適當考慮與自然保護地法的區別,更多規定體現國家公園特征的制度,如特許經營制度、監管制度、生態修復制度、公眾參與制度、責任追究制度等。

體現自然保護地體系基本方向和基本原則的制度,要考慮在自然保護地法缺位的情況下,充分發揮國家公園改革先行意義和價值,有力規制自然保護地其他類型,防止自然保護地改革變性變味,如生態系統原真性、完整性保護、全民公益性保護的原則、目標和相關制度等。

盡快啟動自然保護地立法研究

呂忠梅認為,按照“建設以國家公園為主體的自然保護地體系”的改革要求以及“多項綜合立法”的整體性思維,應盡快啟動自然保護地立法研究工作,構建自然保護地法的立法目標、基本原則和制度體系。

呂忠梅建議,確立風險預防原則,根據資源環境承載能力、現有開發狀況和保護目標,以提升、保障自然保護地生態服務功能為訴求,通過自然保護地法類型化各類行為準則,調整、規范一切與自然保護地相關的管理行為、保護行為與利用行為,建立負面清單,強化禁止性規定與責任追究,是自然保護地法能否取得實效的關鍵性舉措。

“構建多維面向的制度體系,采取‘提取公因式’方式、提煉抽象可適用于不同類型保護地的普遍性制度,根據制度的不同適用范圍,建立自然保護地共性制度、‘面上’制度和一般制度。”呂忠梅說。

呂忠梅還建議,按照生態文明制度改革的總體目標,結合自然保護地體系建設和管理需求,建立多規合一、生態紅線(空間管控)、生態承載能力監測評估、生態補償、自然資源有償使用、跨部門銜接會商、利益相關方參與激勵、信息公開、目標質量考核等核心制度。

法制日報北京3月13日訊

責任編輯: 朱劍
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